¿Qué tan profesionales son los legisladores en México?

Los poderes legislativos son de las instituciones más desacreditadas y con peor percepción social entre la ciudadanía en América Latina. Basta ver los resultados del Latinobarómetro en los últimos años y nos damos cuenta que dentro del universo de las instituciones políticas y de gobierno, obtienen una de las peores calificaciones. Pero, ¿A qué se debe esta mala imagen, desconfianza y rechazo ciudadano a uno de los órganos supuestamente más representativos en las democracias modernas? Si bien podemos mencionar diversos factores que apuntan a la ausencia de representación e identificación entre electores y representantes; también se pueden advertir otras causas que refieren un mal desempeño de las funciones básicas de los poderes legislativos. Entre éstas últimas, un factor de mayúscula importancia es la profesionalización de las instituciones y de los miembros que las componen.

¿Por qué es importante la profesionalización de los legisladores? La importancia de la profesionalización radica en que se construyen mejores y más sólidas instituciones con base en miembros profesionales. A su vez, permite mejorar las capacidades de respuesta de un órgano legislativo a las demandas ciudadanas y a una toma de decisiones más eficientes en términos de política pública, y, en general, para desempeñar un papel más proactivo en el proceso político. Recordemos siempre que las funciones en este tipo de instituciones no son simples, y requieren de conocimientos específicos y relevantes para la toma de decisiones sobre problemas públicos.

¿Cómo se ha medido la profesionalización legislativa? La medición sobre la profesionalización de las instituciones de gobierno y políticas en general ha sido poco desarrollada cuando se quiere adentrarse en el desempeño de los gobiernos. Aunque hay países con una tradición consumada en los estudios de profesionalización legislativa (por ejemplo, Estados Unidos), en América Latina han sido escasos los intentos por medir la profesionalización de los órganos legislativos. En E.U.A. se crearon los primeros índices de profesionalización en la década de 1970, proliferando diversos análisis, desde la academia y organizaciones civiles, a partir de las mediciones que intentaban clasificar el nivel de profesionalización de los congresos como institución y los legisladores en lo individual. La publicidad de esta información y rankings crearon una mayor conciencia para valorar el trabajo de las legislaturas y de sus representantes por parte de la ciudadanía, a favor o en contra. Es decir, para premiar y reconocer el trabajo de los poderes legislativos y de los legisladores en lo individual, o en su caso para censurar y reprobar el desempeño de los mismos.

La profesionalización legislativa se ha intentado medir principalmente a través de dos rutas generales complementarias: la primera, considerando los recursos con los que cuentan las legislaturas, principalmente los monetarios, de infraestructura, y humanos; y la segunda se refiere a las características del legislador en lo individual, como la permanencia, la preparación, y el desempeño individual dentro de la legislatura. De esta manera, las variables que más se han usado para generar índices de profesionalización legislativa son: el sueldo, la dedicación al trabajo, la trayectoria profesional de los legisladores, el personal de apoyo, el gasto legislativo, las iniciativas presentadas y aprobadas, el tamaño de los congresos, los puestos en comisiones y el número de comisiones en la legislatura, y otras variables de carácter socioeconómico que inciden en la profesionalización como el PIB y la población que representan las legislaturas. De esta manera, podemos obtener un panorama más claro y certero sobre los niveles de profesionalización en los órganos legislativo.

Refiriéndonos al caso mexicano, y como comentamos anteriormente, los estudios al respecto por parte de la academia y organizaciones civiles han sido escasos o prácticamente nulos. Por tal motivo, en un estudio reciente intentamos generar un índice de profesionalización legislativa aplicado a los congresos estatales en México (Patrón y Camacho, 2016)[1]. Combinamos las variables de estudios previos, principalmente en E.U.A., considerando las particularidades del sistema político mexicano. Por ejemplo, en nuestro país no se permite todavía la reelección consecutiva de legisladores, ésta empezará a partir de 2018, lo cual impide un registro certero sobre la permanencia en el cargo y obstruye las mediciones de las trayectorias individuales de los legisladores en todos los niveles de gobierno. Con lo cual esta variable no sería trascendente todavía para el caso de la medición de la profesionalización en México. Asimismo, la información sobre los poderes legislativos en México, particularmente a nivel estatal, es muy escasa; no hay homogeneidad en la publicidad y publicación de la información y los reportes no son continuos, la búsqueda de información se dificulta ante la opacidad que han reflejado éstas instituciones. Aun así, consideramos la información para medir 10 variables asociadas a niveles de profesionalización en los congresos que se consideran incentivos positivos y con una relación directa a una mayor profesionalización: el salario, el tamaño del congreso, el gasto legislativo, las iniciativas aprobadas, las iniciativas en estudio, el número de comisiones, el número de sesiones, el número efectivo de partidos legislativos, el PIB estatal y la población estatal.

De los primeros resultados encontramos que la profesionalización hasta el momento se encuentra asociada en mayor medida a variables socioeconómicas de cada entidad federativa, antes que a variables relacionadas con la dinámica interna de los poderes legislativos. Los resultados más altos los obtuvo el Distrito Federal (Cd. De México), Estado de México y Jalisco. Mientras que los estados con peores niveles de profesionalización son Colima, Tlaxcala, Nayarit y Yucatán. Prácticamente, la gran mayoría de las entidades federativas en nuestro país tienen congresos poco profesionales, con legisladores amateurs en la mayoría de los casos. Los sueldos varían enormemente entre entidades y no responden a una lógica de asignación profesional. Un ejemplo de esto es que el congreso de Sinaloa registró los sueldos para legisladores más altos en el año 2014 y sus resultados en el índice de profesionalización fueron negativos. Mientras que el caso del D.F., que registró el nivel más alto en el índice, asignó de los sueldos más bajos comparativamente. En síntesis, hay una alta variación entre los congresos estatales en la utilización de los recursos públicos, sin lógicas de desempeño organizacional e individual de por medio. De la misma manera, con el resto de las variables observamos relaciones negativas en la mayoría de los congresos estatales.

En general, encontramos una desvinculación entre la lógica que acompaña a la elección de los legisladores y la profesionalización de éstos, así como sus experiencias y trayectorias políticas (en ocasiones nulas). Esto es, los legisladores no necesariamente se eligen por sus trayectorias y experiencias políticas, que contribuyen a su profesionalización, sino a otros criterios políticos, y a lógicas internas de los partidos políticos, que contribuyen poco a un mejor desempeño.

Es de suma importancia seguir generando estudios de este tipo por parte de organizaciones civiles y la academia en México. Construir mayor información que acompañe seguimientos y evaluaciones más completas del quehacer político y gubernamental. La transparencia y publicidad de la información ayuda a generar mayor credibilidad en las instituciones y su desempeño.

Fuente: Patrón y Camacho (2016: 129)

[1] Patrón, Fernando, Ma. Ofelia Camacho (2016), “La profesionalización legislativa en entidades federativas en México”, en Revista Legislativa de Estudios Sociales y Opinión Pública, Vol. 9, No. 17, enero-Julio 2016, CESOP-Cámara de Diputados, pp. 101-138.